一、起草背景

　　排污许可是具有法律意义的行政许可，是环境管理的八项制度(环境保护目标责任制、综合整治与定量考核、污染集中控制、限期治理、排污许可制度、环境影响评价制度、“三同时”制度、排污收费制度)之一，是以许可证为载体的，对排污单位排污权利进行约束的一种制度。?

　　《中华人民共和国环境保护法》第四十五条规定：国家依照法律规定实行排污许可管理制度。实行排污许可管理的企业、事业单位和其他生产经营者应当按照排污许可证的要求排放污染物；未取得排污许可证的，不得排放污染物。?

　　中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》明确指出：完善污染物排放许可制。尽快在全国范围建立统一公平、覆盖所有固定污染源的企业排放许可制，依法核发排污许可证，排污者必须持证排污，禁止无证排污或不按许可证规定排污。?

　　2015年8月29日，在十二届全国人大常委会第十六次会议的联组会议上，环境保护部部长陈吉宁指出：全面推行排污许可，依法核发许可证，在2016年年底前完成国控重点污染源及排污权有偿使用和交易的试点地区的核发工作，2017年年底前完成全国核发工作。通过排污许可证推动网络化和精细化的管理，全面收集摸清工业排污信息，建设全国排污许可证管理信息平台，分流域、分区域、分行业地对污染物排放实行排污许可证网络化、信息化管理。加强环境监管执法，禁止无证排放和不按许可证规定排放，同时要推进和最高法、最高检、公安部门建立信息共享、联席会议、联合督办机制。?

　　在编制过程中，我们借鉴了江苏省、浙江省、广东省、陕西省、辽宁省在排污许可方面的经验和做法，并采用了会谈等调研方式，形成了《吉林省固定污染源排污许可管理办法（征求意见稿）》。?

　　二、主要依据?

　　（一）《中华人民共和国环境保护法》；?

　　（二）《中华人民共和国行政许可法》；?

　　（三）《中华人民共和国水污染防治法》；?

　　（四）《中华人民共和国大气污染防治法》；?

　　（五）中共中央 国务院《生态文明体制改革总体方案》；?

　　（六）《吉林省大气污染防治条例》。?

　　三、主要内容?

　　管理办法主要内容包括总则、排污者责任、受理与核发、监督管理和附则等五个部分。?

　　在总则部分，《管理办法》明确了本办法的制定目的，固定污染源的定义，持证排污的原则等，对排污许可证实行分类管理、按类型分为特种、普通和登记排污许可证。对排污者实行全生命周期的“一证式”管理，规定排污证应按环境管理要求达标排放污染物，鼓励排污者持续削减污染物排放。明确排污许可属地管理原则及各级环境保护行政主管部门的工作任务。?

　　在排污者责任部分，《管理办法》梳理整合了排污者的九个方面的责任和义务，分别为：自主申领排污许可证；自主开展清洁生产审核；自主约束自身排污行为；自主落实重污染天气应急管控的主体责任；自主建立自行监测、定期报告制度；自觉履行缴纳排污费的义务；自觉履行防范环境风险的责任；自觉履行工业企业关停搬迁过程污染防治责任；自主向社会公开环境信息等责任和义务。?

　　在受理和核发部分，《管理办法》对环境保护主管部门受理排污许可证的申领作出具体规定。明确了排污许可证核发的四个程序，分别为审核、公示、核发、公告。规定了排污许可证变更、撤销和注销的具体情形。规定了不同类型排污许可证的有效期。规定了排污许可证发生遗失、毁损情形的处理办法。?

　　在监督管理部分，《管理办法》规定了全面检查、保障公众的知情权和参与权、公众监督、部门联合惩戒机制、管理部门及其工作人员违法违规的处罚规定、企业违法处罚、第三方机构处罚、排污者复议及上诉权利等部分。一是各级环境保护行政主管部门应当在排污许可证有效期内对排污者开展全面检查，二是各级环境保护行政主管部门应当及时公开相关信息，保障公众的知情权和参与权。三是鼓励社会公众、新闻媒体等对排污者的排污行为进行监督。四是建立部门间守信企业联合激励、失信企业联合惩戒机制。五是环境保护行政主管部门及其工作人员违反本办法规定，给予相应的处理或依法追究刑事责任。六是排污者可以依法申请复议，也可以直接向人民法院提起诉讼。?

　　在附则部分，《管理办法》对《实施细则》的制定、排污许可证的格式、已取得排污许可证的申请变更情况及发布日期进行了说明?

　　四、主要特点?

　　一是注重强化排污者主体责任。通过梳理整合排污者自主申领排污许可证；自主开展清洁生产审核；自主约束自身排污行为；自主落实重污染天气应急管控的主体责任等九个方面的责任和义务，对于推动落实排污者守法主体责任，推动企业从被动治理变为主动防范具有重要意义。?

　　二是注重强化放管结合的管理方式。深入落实简政放权，逐步下放管理职能，将管理职能落实在县（市、区），将矛盾问题化解在基层。明确了县（市、区）环境保护行政主管部门具体负责排污许可证核发管理，未设区级环保部门的市（州）环境保护行政主管部门负责本行政区域的排污许可证核发管理。省环境保护行政主管部门负责建设全省排污许可证管理信息平台，统一监督管理全省排污许可证核发工作。?

　　三是注重全覆盖管理。对污染物进行全因子、全过程管理，对排污者固定污染源的治污设施运行、达标排放、总量控制、清洁生产、重污染天气应急管控、自行监测、排污费缴纳、环境信息公开、环境风险防范、关闭场地修复、执行情况报告等环境管理要求进行记录，为环境保护及对排污者管理提供数据支撑，有利于简化审批流程、减轻企业负担、明晰监管范围、提高管理效能。?

　　四是注重强化事中事后监管。为推进政府监管职能方式从注重事前行政审批向事中事后监管转变，明确了各级环境保护行政主管部门应当在排污许可证有效期内对排污者开展全面检查，对实行特种排污许可管理的，每半年至少检查一次；对实行普通排污许可管理的，每年至少检查一次；对实行登记排污许可管理的，许可证有效期内至少检查一次，重点检查排污许可证载明事项和管理要求的落实情况，核实排放数据和执行报告的真实性。对环境信用评价等级低、公众举报投诉或有违法违规记录的排污者应提高检查频次，加大监管执法力度，依法进行处罚。对于涉嫌违反排污许可证规定排放污染物的或通过数据造假逃避监管的排污者，环保部门可通过购买社会服务的方式，委托第三方机构开展环境影响后评价。?

　　五是注重强化公众监督。鼓励社会公众、新闻媒体等对排污者的排污行为进行监督，公民、法人和其他组织发现排污单位有违法行为的，有权向环境保护行政主管部门举报，接受举报的环境保护行政主管部门应当依法调查处理，并反馈调查结果。各级环境保护行政主管部门应当通过排污许可证管理信息平台及时公开对排污者的现场监督检查结果、监督性监测及在线监测数据等信息。?

　　六是注重强化部门间联合激励与惩戒。建立部门间守信企业联合激励、失信企业联合惩戒机制，将排污者排污许可证的办理和执行情况纳入企业信用信息共享交换的大数据平台，可全方位加重排污者违法成本，为有效减少排污者违法排污行为打下坚实基础。?

　　五、广泛宣传实施固定污染源排污许可制度的重要意义?

　　各地要加大对污染物排放许可制度的宣传力度，充分利用电视、报纸、广播、网络等新闻媒体，通过多种途径和形式，广泛宣传实施排污许可制度的重要意义，宣传排污单位的主体责任，切实提高社会各界对排污许可制度的认识，为实施排污许可制度营造良好舆论氛围。?

　　六、切实加强实施排污许可制度的组织领导?

　　我省固定污染源排污许可实行属地管理制度，各县（市、区）环境保护主管部门具体负责本行政区域排污许可证的核发和管理工作，要切实加强组织领导，进一步明确环境管理、环境监察、环境监测等各部门工作任务和工作职责，做好排污许可制度与各项环境管理制度的衔接。要不断规范排污许可证核发管理程序，优化部门间的流转程序和工作机制，缩短审批时限，提高审批效率。要指导和督促各排污单位明确排污许可证申领及依证管理的工作部门和相关责任人。各设区市级环境保护主管部门要加强对本辖区排污许可证核发和管理工作的指导、监督和评估，对实施过程中发现的问题及时汇总、报告。省环保厅将成立排污许可制实施工作指导组，及时研究解决各地在实践过程中发现的问题，并适时对《管理办法》进行修改完善。?

　　七、深入开展全方位、多领域的技术培训?

　　排污许可制度涵盖了对排污单位在建设、生产、关闭等全生命周期不同阶段的全过程环境管理，涉及多项环境管理制度，涉及全社会各行业的排污单位及全部污染因子，其核发过程政策性、综合性、技术性都很强，各地要面向环保及相关部门管理人员、排污许可证申领单位的相关管理人员、环境监测、咨询等社会第三方机构的从业人员、街道（乡镇）环保所生态环境监督员等，深入开展全方位、多领域的专业技术培训。综合采用专家授课、现场实习、网络自学等多种形式，向培训对象系统讲解排污许可证核发的范围，申领、受理、审核、发放、监管等工作程序；填报排污许可证申报表的技术要求及获得或核算相关数据的原则和方法等内容，为有序推进排污许可证核发和管理提供充分的技术准备。?

　　八、准确把握实施排污许可制度的主要环节?

　　各地要按照“宣传先行、分步实施、全面覆盖”的原则，规范有序发放排污许可证。一是宣传培训阶段。利用3个月左右的时间，开展广泛深入的宣传培训工作。二是排污许可证申领阶段。在省级环保部门发布排污许可证申领公告后，排污单位应当在公告规定的申领期限内，自主向具有排污许可证核发权限的环保部门提交排污许可证申请材料，申领排污许可证。三是监管检查阶段。全面完成排污许可证核发工作后，各级环保部门要利用3-5个月左右的时间，对本行政辖区内排污许可证申领情况，开展全面的监管检查，对不主动申领排污许可证的单位，按有关规定严肃查处。

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