图1-1 德惠市耕地土壤类型分布图

 

　　德惠市耕地耕层平均指标主要有：有效土层厚度105.24cm、耕层厚度19.61cm、土壤容重1.24g/cm³、pH值6.34、有机质30.28g/kg、有效磷49.59mg/kg、速效钾172.75mg/kg、全氮1.96g/kg、碱解氮118.64mg/kg、缓效钾853.14mg/kg。

　　5.水文环境

　　德惠市境内河道属松花江水系，流域面积2982.45平方千米。其中，松花江流域面积309.8平方千米，占比10.4%;饮马河流域面积1136.68平方千米，占比38.1%;沐石河流域面积648平方千米，占比21.7%;伊通河流域面积561.6平方千米，占比18.8%;雾开河流域面积326平方千米，占比11%。主要河流有一级河松花江，长99.38千米;二级河沐石河、饮马河、小房身沟，总长229.51千米;三级河伊通河、雾开河、三道沟、高城子河、大房身河、旱河，总长300.71千米;四级河干雾海河、四道沟，总长72.01千米。河流总长701.61千米，河网密度0.21千米/平方千米。

　　德惠市本地水资源总量5.72亿立方米。其中，地表水资源年均2.03亿立方米;地下水资源3.69亿立方米，地下水可开采量2.64亿立方米。过境客水资源147.40亿立方米。

　　全市用水总量4.20亿立方米。其中，农业用水3.77亿立方米;工业用水0.17亿立方米;生活及三产业用水0.24亿立方米;生态环境补水0.01亿立方米。

　　(二)社会经济状况

　　2020年年末，全市有26.87万户，总人口79.63万人，比2019年下降0.94%。其中，城区人口14.36万人，占全市人口18.03%;农村人口65.27万人，占全市人口81.97%。

　　2020年全年实现地区生产总值249.3亿元，按不变价格计算比上年下降2%。其中，第一产业增加值89.3亿元，同比下降3.2%;第二产业增加值34.6亿元，同比增长1%;第三产业增加值125.4亿元，同比下降2.1%。第一产业增加值占地区生产总值的比重为35.82%。

　　(三)耕地情况

　　德惠市全市耕地面积279328.44公顷(418.99万亩)，约占全市土地总面积的80.71%，其中，旱地332.66万亩，占全市总耕地面积的79.40%;水田85.60万亩，占全市总耕地面积的20.43%;水浇地0.73万亩，占全市总耕地面积的0.17%。

　　德惠市耕地坡度级别分为5级。在耕地中坡度小于等于2°的面积351.54万亩，占全市总耕地面积的83.90%;坡度在2°-6°的面积64.78万亩，占全市总耕地面积的15.46%;坡度在6°-15°的面积2.64万亩，占全市总耕地面积的0.63%;坡度在15°-25°的面积0.03万亩，占全市总耕地面积的0.01%;坡度大于25°的面积仅有12.3亩。

　　德惠市综合地力等级为2.855。质量等级分为八级，一级81.37万亩，占调查耕地面积的19.25%;二级112.43万亩，占调查耕地面积的26.59%;三级89.77万亩，占调查耕地面积的21.23%;四级81.61万亩，占调查耕地面积的19.3%;五级45.03万亩，占调查耕地面积的10.65%;六级8.88万亩，占调查耕地面积的2.1%;七级3.02万亩，占调查耕地面积的0.71%;八级0.71万亩，占调查耕地面积的0.17%。

　　(四)种植情况

　　2020年，德惠市全年粮食播种总面积326.24万亩，其中，玉米播种面积239.20万亩;稻谷播种面积72.90万亩;豆类播种面积5.62万亩;其他粮食播种面积8.52万亩。

　　粮食总产量307.39万吨，其中，玉米产量233.22万吨;稻谷产量61.96万吨;豆类产量0.11万吨;其他粮食产量12.10万吨。

　　二、发展形势

　　(一)工作基础

　　为增加黑土地保护面积、加快转变农业生产方式，2021年成立德惠市粮食安全工作暨黑土地保护工作领导小组，小组由德惠市委书记、市长任组长，多部门共同参与，加强对粮食安全工作和黑土地保护工作的统一指导和统筹协调，协同开展黑土地保护工作，确保粮食安全工作和黑土地保护工作落到实处，取得实效。2021年成立德惠市黑土地保护专家委员会，坚持边实践、边总结、边示范、边推广的原则，组织市农业科学院研究员，各乡镇(街道)相关负责人，基层农技推广体系项目新型经营主体，科技示范主体等，共同探索玉米秸秆全量还田黑土地保护的“德惠模式”。

　　1.黑土地保护法制政策机制逐步健全

　　2018年以来，我省先后颁布实施了全国第一部黑土地保护地方性法规《吉林省黑土地保护条例》，出台了《关于落实<东北黑土地保护规划纲要(2017-2030年)>实施意见》(吉农建发〔2019〕7号)、《吉林省保护性耕作行动方案(2020-2025年)》(吉农机发〔2020〕6号)、《中共吉林省委 吉林省人民政府关于全面加强黑土地保护的实施意见》(吉发〔2021〕10号)、《吉林省“黑土粮仓”科技会战实施方案》(吉粮黑保组发〔2021〕2号)等文件，为黑土地保护提供了法律和政策依据。

　　德惠市为保障黑土地保护工作有章、有序进行，出台了《中共德惠市委 德惠市人民政府印发〈德惠市关于全面加强黑土地保护的实施意见〉的通知》(德发〔2021〕14号)、《关于下发〈2021年德惠市中央财政农业资源及生态保护补助资金(东北黑土地保护利用)项目实施方案〉的通知》(德农发〔2021〕153号)，主要阐明了德惠市黑土地保护工作的总体思路和主要目标，确定了主攻方向和主要任务，提出了符合实际的保护模式和管理机制，制定了黑土地保护工程计划、实施方案和任务清单，指导全市黑土地保护工作。

　　2.黑土地保护基础设施不断改善

　　以高标准农田建设、土壤改良、农田防护、土壤环境保护和农田水利、小流域治理等为主要内容，以重点工程为支撑，稳步推进黑土地保护基础设施建设，截止2020年德惠市累计建成高标准农田项目42个，全市已完成125.08万亩高标准农田项目建设，占德惠市耕地总量的29.85%。为深入推进黑土地保护奠定了良好的基础条件。

　　3.德惠市探索黑土地保护模式初见成效

　　德惠市2021年实施黑土地保护建设项目3个，共计保护耕地8.17万亩;2021年农业技术推广中心实施“碎混+增施有机肥”模式，黑土地保护项目总面积5万亩，项目完成后，提高土壤有机质含量，提高土壤保肥蓄墒能力，使地力有所提升，粮食产量有所提升。

　　4.黑土地质量逐步恢复

　　把黑土地保护同绿色农业发展有机结合，开展畜禽粪污资源化利用，推广有机肥综合利用和秸秆还田，实施清洁土壤行动计划，打好黑土地保卫战，集中整治耕地面源污染，实现化肥农药施用量负增长。黑土地质量下降的趋势得到初步遏制，土壤质量等级逐步提升，有机质含量逐年恢复。

　　5.农田生态环境得到改善

　　德惠市2021年实施了化肥农药减量增效行动、粪肥还田沃土行动、农药包废弃物治理行动、开展农膜回收利用行动、加强耕地质量监测监管行动等措施。有效调节了局部小气候、改善了生态环境，为实践探索黑土地保护措施起到了积极的示范作用。

　　(二)有利条件

　　1.宏观政策是黑土地保护的强劲动力

　　党中央、国务院高度重视黑土地保护工作。中央一号文件连续7年明确提出加大黑土地保护力度，开展黑土地保护试点，推广黑土地保护综合治理模式，实施国家黑土地保护工程。为加快黑土地保护先后推出多项法律法规及政府文件，为全面加强黑土地保护，筑牢中国粮仓、端稳中国饭碗，夯实经济社会发展基础提供坚实保障。

　　2.扎实的工作基础是实施黑土地保护的保证

　　2011年以来，德惠市实施多项高标准农田建设项目，在高标准农田建设实践中，积极探索，不断总结，形成了一些成功的做法、经验和管理办法。同时通过农田基础设施建设，坚持把保护黑土地作为农业可持续发展的重要内容，总结探索了一整套黑土地保护工作制度和技术模式，为“十四五”时期进一步提升黑土耕地保护水平奠定了坚实基础。

　　3.完善的制度是黑土地保护的坚强保障

　　德惠市在黑土地保护中逐步摸索出了一套行之有效的管理制度和办法。项目申报实行严格的专家评审制、公示制;项目实施全面推行公开竞争招标，建立项目法人责任制，强化工程监理;资金管理严格实行县级财政报账制，确保资金规范使用、专款专用;项目和资金监督全面推行审计制。通过推进项目管理“三权分离”改革，对项目管理的决策、执行和监督三个环节管理权的适度有机分离，构建决策科学、执行有力、监督到位的管理体系。

　　(三)主要问题

　　1.黑土耕地面积大，保护任务重

　　德惠市耕地总面积418.99万亩，黑土地面积408.07万亩，占耕地总面积的97.39%，大部分地区土壤肥力达不到要求，部分地区耕地土壤有机质呈下降趋势，化肥使用效率下降，土壤面源污染问题加重，黑土地亟需保护的面积大。

　　2.农作物秸秆还田率低

　　农民保持传统的耕作方式，由于多年重用轻养，使农民把作物收成后的残留物如玉米的秸秆(甚至根茬)从地里收走作为薪柴烧掉，失去了秸秆还田保护营养土质的作用。并且由于土地分散经营，加之急功近利的思想，种植结构单一等原因，农民对土地只求产出，有机肥施用量大大减少，这些都导致了土壤有机质的收、支失衡。

　　3.水土流失加剧

　　部分地区掠夺式经营造成严重的水土流失，近年来由于农民生活水平不断提高，绝大多数农民都使用上了小拖拉机翻耕农田，由于小型农机具田间作业次数的增加对土壤压实作用明显增大，土壤有效土层变薄。频繁翻动使土壤孔隙增加，有机质分解速度加快，土壤有机质含量显著降低，土壤结构被破坏，由于没有一套科学的耕作和管理措施，黑土构型被破坏，旱涝灾害加重导致严重的水土流失。

　　4.生态环境脆弱

　　大规模农业开垦使农、田、林、草生态环境遭到破坏，生物多样性降低，虽然已经禁止开荒，但是维护生态环境平衡仍面临严峻形势。同时“三废”排放和化肥、农药的大量使用也使环境及水资源受到污染。

　　(四)必要性分析

　　1.促进农业农村发展，推动乡村振兴战略的需要

　　加强黑土地保护建设，有效提高农田设施和装备水平，是中央乡村振兴战略的重要目标任务，是促进农业农村发展的重要措施。通过黑土地保护建设，提高和带动农村各方面的基础设施建设，促进管理水平提高，有利于改善农村面貌，提高农村发展水平，早日实现乡村振兴战略的宏伟目标。

　　2.改善农业生产条件，提高农业装备水平的需要

　　通过黑土地保护建设，完善灌溉、电力、农田林网等基础设施，改善、改良土壤，提高灌溉保障率、节约水电等消耗，为农业增产、农民增收创造有利条件。同时通过黑土地保护建设，有利于解决当前农村普遍存在的耕地分散经营、小型农机具频繁翻耕的状况，大力推广农田机械化作业，节省劳动力，解决制约农村发展的劳动力不足的关键因素。

　　3.优化农业产业结构，促进农业增效增收的需要

　　通过黑土地保护和相关工程实施，农田质量得到明显提高，有利于发展具有明显德惠市地方特色的优势农业主导产业，有利于对优势特色产业实行区域化布局、规模化发展，有利于提升农业的整体效率和效益，促进农民增收致富。

　　4.加大城乡统筹，推动城乡一体化的需要

　　大力实施黑土地保护是实行以工补农、以工带农、以城市带动农村共同发展的有效措施，有利于加快农业和农村发展，是实行城乡统筹发展，推动城乡一体化的有效措施。

　　5.改善人居环境，建设美丽宜居乡村的需要

　　黑土地保护对改善农村生产和生活环境，改变农村脏乱差面貌有明显的推动和促进作用。通过黑土地保护可以在很大程度上改善农村的居住生活环境，对建设美丽宜居乡村意义重大。

　　三、总体要求

　　(一)指导思想

　　深入贯彻习近平总书记关于采取有效措施，切实把黑土地这一“耕地中的大熊猫”保护好、利用好的重要指示精神，全面落实省委十一届九次全会精神。坚定不移贯彻新发展理念，深入实施“藏粮于地、藏粮于技”战略，以保障粮食产能、恢复耕地地力，促进黑土耕地资源持续利用为核心，以治理黑土耕地“薄、瘦、硬”问题为导向，以提质增肥为主攻方向，以防治技耕地水土流失、治理侵蚀沟、完善农田基础设施、培育肥沃耕作层、加强黑土耕地质量监测评价为重点，以优化耕作制度为基础，坚持统筹工程、农艺措施综合治理，坚持分类施策、分区治理，坚持统筹政策、协同治理，健全体制机制，严格督查考核，集中连片、统筹推进，形成黑土地在利用中保护、以保护促利用的可持续发展新格局，夯实国家粮食安全基础，为全面推进乡村振兴提供有力支撑。

　　(二)基本原则

　　坚持政府主导、统筹实施。发挥政府主导作用，落实德惠市委、市政府主体责任，按照“渠道不变、用途不变、集中投入、各负其责、形成合力”的原则，依法依规统筹安排相关转移支付和中央预算内投资用于黑土地保护。

　　坚持用养结合、科学利用。正确处理黑土地保护和发展农业的关系，坚持科学利用，用养结合，保护与利用并重。优化农业产业结构和生产方式，推广综合性保护技术，实现黑土地科学保护与农业高质量发展双赢。

　　坚持因地制宜、综合施策。统筹把握耕地地类，根据水热条件、地形地貌、耕作模式等，以黑土地保护为平台，突出综合治理，分区分类实施黑土地保护技术措施。

　　坚持多点示范、整体保护。选择不同区域建设黑土地保护示范区，开展多点示范试点，有序推进由局部治理扩大到连片治理，由典型黑土区保护区建设拓展到全市黑土地保护，实现黑土地质量整体提升。

　　坚持农民参与、合力推进。强化黑土地保护政策宣传，充分调动农民及新型农业经营主体积极性，积极引导各类组织和社会资本参与，在全市范围内形成黑土地保护工作合力，推动黑土地保护迈上新台阶。

　　(三)规划依据

　　1.法律法规

　　(1)《中华人民共和国农业法》(2012年修订，2013年1月1日起施行);

　　(2)《中华人民共和国土地管理法》(2019年修订，2020年1月1日起施行);

　　(3)《中华人民共和国城乡规划法》(2019年修订，2019年4月23日起施行);

　　(4)《中华人民共和国环境保护法》(2014年修订，2015年1月1日起施行);

　　(5)《中华人民共和国环境影响评价法》(2018年修正，2018年12月29日起施行);

　　(6)《中华人民共和国气象法》(2016年修订，2016年11月7日起施行);

　　(7)《基本农田保护条例》(2011年修订，2011年1月8日起施行);

　　(8)《吉林省黑土地保护条例》(2018年7月1日起施行);

　　(9)《中华人民共和国黑土地保护法》(2022年8月1日起施行);

　　其他相关法律、法规等。

　　2.政策文件依据

　　(1)《农田建设项目管理办法》(农业农村部令〔2019〕第4号);

　　(2)《国务院办公厅关于切实加强高标准农田建设提升国家粮食安全保障能力的意见》(国办发〔2019〕50号);

　　(3)《国家黑土地保护工程实施方案(2021-2025年)》(农建发〔2021〕3号);

　　(4)《农业农村部办公厅财政部办公厅国家发展改革委办公厅关于进一步做好东北黑土地保护工作的通知》(农办计财〔2021〕11号);

　　(5)《中共吉林省委吉林省人民政府关于全面加强黑土地保护的实施意见》(吉发〔2021〕10号);

　　(6)《吉林省人民政府办公厅关于加强粮食生产功能区、重要农产品生产保护区和特色农产品优势区保护的指导意见》(吉政办发〔2019〕2号);

　　(7)《吉林省人民政府办公厅关于切实加强高标准农田建设提升国家粮食安全保障能力的实施意见》(吉政办发〔2020〕13号);

　　(8)《吉林省农田建设项目管理实施办法》(吉农建发〔2020〕19号);

　　(9)《吉林省黑土地保护工程实施方案(2021-2025年)》(吉政办函〔2021〕141号);

　　(10)《吉林省“黑土粮仓”科技会战实施方案》(吉粮黑保组发〔2021〕2号);

　　(11)《关于落实〈东北黑土地保护规划纲要(2017-2030年)〉的实施意见》(吉农建发〔2019〕7号);

　　(12)《吉林省保护性耕作行动方案(2020-2025年)》(吉农机发〔2020〕6号);

　　(13)《吉林省建设占用耕地表土剥离工作管理办法(试行)》(吉自然资规〔2019〕3号);

　　其他政策文件依据。

　　3.相关规程

　　(1)《高标准农田建设通则》(GB/T 30600-2022);

　　(2)《农田建设规划编制规程》(NY-T 2247-2012)。

　　4.相关规划及其他

　　(1)德惠市“两区”划定成果;

　　(2)德惠市土地调查2018年期末数据库。

　　(四)规划目标

　　1.规划期限

　　本次规划的基期年为2020年，规划期为2021-2025年。

　　2.规划范围

　　德惠市下辖胜利、建设、惠发、夏家店4个街道;大青嘴、布海、天台、郭家、松花江、菜园子、达家沟、大房身、岔路口、朱城子、米沙子、万宝12个镇;同太、边岗、五台、朝阳4个乡;德惠经济开发区1个省级经济开发区;296个村;10个社区。

　　本次黑土地保护规划在全市范围内进行。按照相对集中连片、整体推进的要求，开展黑土地保护。优化黑土地保护布局，合理确定建设优先顺序，优先在“两区”和永久基本农田保护区开展。工程措施的单个项目建设规模，按平原地区不低于3000亩进行规划，受自然条件限制，单个项目相对连片开发面积达不到上述要求的，在同一流域或同一灌区范围内选择面积相对较大的几个地块作为一个项目区。不在地面坡度大于25度的区域、土壤污染严重的区域、自然保护区的核心区和缓冲区、退耕还林还草区等实施黑土地保护建设。

　　3.目标任务

　　到“十四五”末期，黑土地保护技术体系、推广体系、组织体系、工作体系日趋完善。黑土地“变薄、变瘦、变硬”问题得到有效遏制，核心关键技术取得重大突破，保护利用长效机制初步构建，全市黑土地数量不减少、质量稳步提高、生态条件逐步改善。

　　总体目标。到2025年，典型黑土区保护面积157万亩;典型黑土区实施秸秆还田面积630万亩次;典型黑土区实施深翻+增施有机肥面积157万亩;新增建设高标准农田面积累计达到254.28万亩，改造提升高标准农田面积累计达到15万亩。

 

　　耕地质量。到2025年，典型黑土保护治理区耕地质量比“十三五”初期提升0.1个等级，土壤有机质含量平均提高lg/kg。旱地耕作层平均厚度达到30厘米，水田耕作层平均厚度达到20厘米。

表3-1     德惠市黑土地保护主要指标表

 

类别	指标名称	单位	数量
重点任务指标	典型黑土区保护面积	万亩	157
	典型黑土区实施秸秆还田面积	万亩次	630
	典型黑土区实施深翻＋增施有机肥面积	万亩	157
	新增建设高标准农田累计达到面积	万亩	254.28
	改造提升高标准农田累计达到面积	万亩	15
耕地质量指标	典型黑土保护治理区土壤有机质含量平均提高	g/kg	1
	典型黑土保护治理区旱地耕作层平均厚度	厘米	30
	典型黑土保护治理区水田耕作层平均厚度	厘米	≥20
	耕地质量等级与“十三五”初期相比提升	等级	0.1

　　德惠市耕地耕层平均指标主要有：有效土层厚度105.24cm、耕层厚度19.61cm、土壤容重1.24g/cm³、pH值6.34、有机质30.28g/kg、有效磷49.59mg/kg、速效钾172.75mg/kg、全氮1.96g/kg、碱解氮118.64mg/kg、缓效钾853.14mg/kg。

　　5.水文环境

　　德惠市境内河道属松花江水系，流域面积2982.45平方千米。其中，松花江流域面积309.8平方千米，占比10.4%;饮马河流域面积1136.68平方千米，占比38.1%;沐石河流域面积648平方千米，占比21.7%;伊通河流域面积561.6平方千米，占比18.8%;雾开河流域面积326平方千米，占比11%。主要河流有一级河松花江，长99.38千米;二级河沐石河、饮马河、小房身沟，总长229.51千米;三级河伊通河、雾开河、三道沟、高城子河、大房身河、旱河，总长300.71千米;四级河干雾海河、四道沟，总长72.01千米。河流总长701.61千米，河网密度0.21千米/平方千米。

　　德惠市本地水资源总量5.72亿立方米。其中，地表水资源年均2.03亿立方米;地下水资源3.69亿立方米，地下水可开采量2.64亿立方米。过境客水资源147.40亿立方米。

　　全市用水总量4.20亿立方米。其中，农业用水3.77亿立方米;工业用水0.17亿立方米;生活及三产业用水0.24亿立方米;生态环境补水0.01亿立方米。

　　(二)社会经济状况

　　2020年年末，全市有26.87万户，总人口79.63万人，比2019年下降0.94%。其中，城区人口14.36万人，占全市人口18.03%;农村人口65.27万人，占全市人口81.97%。

　　2020年全年实现地区生产总值249.3亿元，按不变价格计算比上年下降2%。其中，第一产业增加值89.3亿元，同比下降3.2%;第二产业增加值34.6亿元，同比增长1%;第三产业增加值125.4亿元，同比下降2.1%。第一产业增加值占地区生产总值的比重为35.82%。

　　(三)耕地情况

　　德惠市全市耕地面积279328.44公顷(418.99万亩)，约占全市土地总面积的80.71%，其中，旱地332.66万亩，占全市总耕地面积的79.40%;水田85.60万亩，占全市总耕地面积的20.43%;水浇地0.73万亩，占全市总耕地面积的0.17%。

　　德惠市耕地坡度级别分为5级。在耕地中坡度小于等于2°的面积351.54万亩，占全市总耕地面积的83.90%;坡度在2°-6°的面积64.78万亩，占全市总耕地面积的15.46%;坡度在6°-15°的面积2.64万亩，占全市总耕地面积的0.63%;坡度在15°-25°的面积0.03万亩，占全市总耕地面积的0.01%;坡度大于25°的面积仅有12.3亩。

　　德惠市综合地力等级为2.855。质量等级分为八级，一级81.37万亩，占调查耕地面积的19.25%;二级112.43万亩，占调查耕地面积的26.59%;三级89.77万亩，占调查耕地面积的21.23%;四级81.61万亩，占调查耕地面积的19.3%;五级45.03万亩，占调查耕地面积的10.65%;六级8.88万亩，占调查耕地面积的2.1%;七级3.02万亩，占调查耕地面积的0.71%;八级0.71万亩，占调查耕地面积的0.17%。

　　(四)种植情况

　　2020年，德惠市全年粮食播种总面积326.24万亩，其中，玉米播种面积239.20万亩;稻谷播种面积72.90万亩;豆类播种面积5.62万亩;其他粮食播种面积8.52万亩。

　　粮食总产量307.39万吨，其中，玉米产量233.22万吨;稻谷产量61.96万吨;豆类产量0.11万吨;其他粮食产量12.10万吨。

　　二、发展形势

　　(一)工作基础

　　为增加黑土地保护面积、加快转变农业生产方式，2021年成立德惠市粮食安全工作暨黑土地保护工作领导小组，小组由德惠市市委书记、市长任组长，多部门共同参与，加强对粮食安全工作和黑土地保护工作的统一指导和统筹协调，协同开展黑土地保护工作，确保粮食安全工作和黑土地保护工作落到实处，取得实效。2021年成立德惠市黑土地保护专家委员会，坚持边实践、边总结、边示范、边推广的原则，组织市农业科学院研究员，各乡镇(街道)相关负责人，基层农技推广体系项目新型经营主体，科技示范主体等，共同探索玉米秸秆全量还田黑土地保护的“德惠模式”。

　　1.黑土地保护法制政策机制逐步健全

　　2018年以来，我省先后颁布实施了全国第一部黑土地保护地方性法规《吉林省黑土地保护条例》，出台了《关于落实<东北黑土地保护规划纲要(2017-2030年)>实施意见》(吉农建发〔2019〕7号)、《吉林省保护性耕作行动方案(2020-2025年)》(吉农机发〔2020〕6号)、《中共吉林省委 吉林省人民政府关于全面加强黑土地保护的实施意见》(吉发〔2021〕10号)、《吉林省“黑土粮仓”科技会战实施方案》(吉粮黑保组发〔2021〕2号)等文件，为黑土地保护提供了法律和政策依据。

　　德惠市为保障黑土地保护工作有章、有序进行，出台了《中共德惠市委 德惠市人民政府印发〈德惠市关于全面加强黑土地保护的实施意见〉的通知》(德发〔2021〕14号)、《关于下发〈2021年德惠市中央财政农业资源及生态保护补助资金(东北黑土地保护利用)项目实施方案〉的通知》(德农发〔2021〕153号)，主要阐明了德惠市黑土地保护工作的总体思路和主要目标，确定了主攻方向和主要任务，提出了符合实际的保护模式和管理机制，制定了黑土地保护工程计划、实施方案和任务清单，指导全市黑土地保护工作。

　　2.黑土地保护基础设施不断改善

　　以高标准农田建设、土壤改良、农田防护、土壤环境保护和农田水利、小流域治理等为主要内容，以重点工程为支撑，稳步推进黑土地保护基础设施建设，截止2020年德惠市累计建成高标准农田项目42个，全市已完成125.08万亩高标准农田项目建设，占德惠市耕地总量的29.85%。为深入推进黑土地保护奠定了良好的基础条件。

　　3.德惠市探索黑土地保护模式初见成效

　　德惠市2021年实施黑土地保护建设项目3个，共计保护耕地8.17万亩;2021年农业技术推广中心实施“碎混+增施有机肥”模式，黑土地保护项目总面积5万亩，项目完成后，提高土壤有机质含量，提高土壤保肥蓄墒能力，使地力有所提升，粮食产量有所提升。

　　4.黑土地质量逐步恢复

　　把黑土地保护同绿色农业发展有机结合，开展畜禽粪污资源化利用，推广有机肥综合利用和秸秆还田，实施清洁土壤行动计划，打好黑土地保卫战，集中整治耕地面源污染，实现化肥农药施用量负增长。黑土地质量下降的趋势得到初步遏制，土壤质量等级逐步提升，有机质含量逐年恢复。

　　5.农田生态环境得到改善

　　德惠市2021年实施了化肥农药减量增效行动、粪肥还田沃土行动、农药包废弃物治理行动、开展农膜回收利用行动、加强耕地质量监测监管行动等措施。有效调节了局部小气候、改善了生态环境，为实践探索黑土地保护措施起到了积极的示范作用。

　　(二)有利条件

　　1.宏观政策是黑土地保护的强劲动力

　　党中央、国务院高度重视黑土地保护工作。中央一号文件连续7年明确提出加大黑土地保护力度，开展黑土地保护试点，推广黑土地保护综合治理模式，实施国家黑土地保护工程。为加快黑土地保护先后推出多项法律法规及政府文件，为全面加强黑土地保护，筑牢中国粮仓、端稳中国饭碗，夯实经济社会发展基础提供坚实保障。

　　2.扎实的工作基础是实施黑土地保护的保证

　　2011年以来，德惠市实施多项高标准农田建设项目，在高标准农田建设实践中，积极探索，不断总结，形成了一些成功的做法、经验和管理办法。同时通过农田基础设施建设，坚持把保护黑土地作为农业可持续发展的重要内容，总结探索了一整套黑土地保护工作制度和技术模式，为“十四五”时期进一步提升黑土耕地保护水平奠定了坚实基础。

　　3.完善的制度是黑土地保护的坚强保障

　　德惠市在黑土地保护中逐步摸索出了一套行之有效的管理制度和办法。项目申报实行严格的专家评审制、公示制;项目实施全面推行公开竞争招标，建立项目法人责任制，强化工程监理;资金管理严格实行县级财政报账制，确保资金规范使用、专款专用;项目和资金监督全面推行审计制。通过推进项目管理“三权分离”改革，对项目管理的决策、执行和监督三个环节管理权的适度有机分离，构建决策科学、执行有力、监督到位的管理体系。

　　(三)主要问题

　　1.黑土耕地面积大，保护任务重

　　德惠市耕地总面积418.99万亩，黑土地面积408.07万亩，占耕地总面积的97.39%，大部分地区土壤肥力达不到要求，部分地区耕地土壤有机质呈下降趋势，化肥使用效率下降，土壤面源污染问题加重，黑土地亟需保护的面积大。

　　2.农作物秸秆还田率低

　　农民保持传统的耕作方式，由于多年重用轻养，使农民把作物收成后的残留物如玉米的秸秆(甚至根茬)从地里收走作为薪柴烧掉，失去了秸秆还田保护营养土质的作用。并且由于土地分散经营，加之急功近利的思想，种植结构单一等原因，农民对土地只求产出，有机肥施用量大大减少，这些都导致了土壤有机质的收、支失衡。

　　3.水土流失加剧

　　部分地区掠夺式经营造成严重的水土流失，近年来由于农民生活水平不断提高，绝大多数农民都使用上了小拖拉机翻耕农田，由于小型农机具田间作业次数的增加对土壤压实作用明显增大，土壤有效土层变薄。频繁翻动使土壤孔隙增加，有机质分解速度加快，土壤有机质含量显著降低，土壤结构被破坏，由于没有一套科学的耕作和管理措施，黑土构型被破坏，旱涝灾害加重导致严重的水土流失。

　　4.生态环境脆弱

　　大规模农业开垦使农、田、林、草生态环境遭到破坏，生物多样性降低，虽然已经禁止开荒，但是维护生态环境平衡仍面临严峻形势。同时“三废”排放和化肥、农药的大量使用也使环境及水资源受到污染。

　　(四)必要性分析

　　1.促进农业农村发展，推动乡村振兴战略的需要

　　加强黑土地保护建设，有效提高农田设施和装备水平，是中央乡村振兴战略的重要目标任务，是促进农业农村发展的重要措施。通过黑土地保护建设，提高和带动农村各方面的基础设施建设，促进管理水平提高，有利于改善农村面貌，提高农村发展水平，早日实现乡村振兴战略的宏伟目标。

　　2.改善农业生产条件，提高农业装备水平的需要

　　通过黑土地保护建设，完善灌溉、电力、农田林网等基础设施，改善、改良土壤，提高灌溉保障率、节约水电等消耗，为农业增产、农民增收创造有利条件。同时通过黑土地保护建设，有利于解决当前农村普遍存在的耕地分散经营、小型农机具频繁翻耕的状况，大力推广农田机械化作业，节省劳动力，解决制约农村发展的劳动力不足的关键因素。

　　3.优化农业产业结构，促进农业增效增收的需要

　　通过黑土地保护和相关工程实施，农田质量得到明显提高，有利于发展具有明显德惠市地方特色的优势农业主导产业，有利于对优势特色产业实行区域化布局、规模化发展，有利于提升农业的整体效率和效益，促进农民增收致富。

　　4.加大城乡统筹，推动城乡一体化的需要

　　大力实施黑土地保护是实行以工补农、以工带农、以城市带动农村共同发展的有效措施，有利于加快农业和农村发展，是实行城乡统筹发展，推动城乡一体化的有效措施。

　　5.改善人居环境，建设美丽宜居乡村的需要

　　黑土地保护对改善农村生产和生活环境，改变农村脏乱差面貌有明显的推动和促进作用。通过黑土地保护可以在很大程度上改善农村的居住生活环境，对建设美丽宜居乡村意义重大。

　　三、总体要求

　　(一)指导思想

　　深入贯彻习近平总书记关于采取有效措施，切实把黑土地这一“耕地中的大熊猫”保护好、利用好的重要指示精神，全面落实省委十一届九次全会精神。坚定不移贯彻新发展理念，深入实施“藏粮于地、藏粮于技”战略，以保障粮食产能、恢复耕地地力，促进黑土耕地资源持续利用为核心，以治理黑土耕地“薄、瘦、硬”问题为导向，以提质增肥为主攻方向，以防治技耕地水土流失、治理侵蚀沟、完善农田基础设施、培育肥沃耕作层、加强黑土耕地质量监测评价为重点，以优化耕作制度为基础，坚持统筹工程、农艺措施综合治理，坚持分类施策、分区治理，坚持统筹政策、协同治理，健全体制机制，严格督查考核，集中连片、统筹推进，形成黑土地在利用中保护、以保护促利用的可持续发展新格局，夯实国家粮食安全基础，为全面推进乡村振兴提供有力支撑。

　　(二)基本原则

　　坚持政府主导、统筹实施。发挥政府主导作用，落实德惠市委、市政府主体责任，按照“渠道不变、用途不变、集中投入、各负其责、形成合力”的原则，依法依规统筹安排相关转移支付和中央预算内投资用于黑土地保护。

　　坚持用养结合、科学利用。正确处理黑土地保护和发展农业的关系，坚持科学利用，用养结合，保护与利用并重。优化农业产业结构和生产方式，推广综合性保护技术，实现黑土地科学保护与农业高质量发展双赢。

　　坚持因地制宜、综合施策。统筹把握耕地地类，根据水热条件、地形地貌、耕作模式等，以黑土地保护为平台，突出综合治理，分区分类实施黑土地保护技术措施。

　　坚持多点示范、整体保护。选择不同区域建设黑土地保护示范区，开展多点示范试点，有序推进由局部治理扩大到连片治理，由典型黑土区保护区建设拓展到全市黑土地保护，实现黑土地质量整体提升。

　　坚持农民参与、合力推进。强化黑土地保护政策宣传，充分调动农民及新型农业经营主体积极性，积极引导各类组织和社会资本参与，在全市范围内形成黑土地保护工作合力，推动黑土地保护迈上新台阶。

　　(三)规划依据

　　1.法律法规

　　(1)《中华人民共和国农业法》(2012年修订，2013年1月1日起施行);

　　(2)《中华人民共和国土地管理法》(2019年修订，2020年1月1日起施行);

　　(3)《中华人民共和国城乡规划法》(2019年修订，2019年4月23日起施行);

　　(4)《中华人民共和国环境保护法》(2014年修订，2015年1月1日起施行);

　　(5)《中华人民共和国环境影响评价法》(2018年修正，2018年12月29日起施行);

　　(6)《中华人民共和国气象法》(2016年修订，2016年11月7日起施行);

　　(7)《基本农田保护条例》(2011年修订，2011年1月8日起施行);

　　(8)《吉林省黑土地保护条例》(2018年7月1日起施行);

　　(9)《中华人民共和国黑土地保护法》(2022年8月1日起施行);

　　其他相关法律、法规等。

　　2.政策文件依据

　　(1)《农田建设项目管理办法》(农业农村部令〔2019〕第4号);

　　(2)《国务院办公厅关于切实加强高标准农田建设提升国家粮食安全保障能力的意见》(国办发〔2019〕50号);

　　(3)《国家黑土地保护工程实施方案(2021-2025年)》(农建发〔2021〕3号);

　　(4)《农业农村部办公厅财政部办公厅国家发展改革委办公厅关于进一步做好东北黑土地保护工作的通知》(农办计财〔2021〕11号);

　　(5)《中共吉林省委吉林省人民政府关于全面加强黑土地保护的实施意见》(吉发〔2021〕10号);

　　(6)《吉林省人民政府办公厅关于加强粮食生产功能区、重要农产品生产保护区和特色农产品优势区保护的指导意见》(吉政办发〔2019〕2号);

　　(7)《吉林省人民政府办公厅关于切实加强高标准农田建设提升国家粮食安全保障能力的实施意见》(吉政办发〔2020〕13号);

　　(8)《吉林省农田建设项目管理实施办法》(吉农建发〔2020〕19号);

　　(9)《吉林省黑土地保护工程实施方案(2021-2025年)》(吉政办函〔2021〕141号);

　　(10)《吉林省“黑土粮仓”科技会战实施方案》(吉粮黑保组发〔2021〕2号);

　　(11)《关于落实〈东北黑土地保护规划纲要(2017-2030年)〉的实施意见》(吉农建发〔2019〕7号);

　　(12)《吉林省保护性耕作行动方案(2020-2025年)》(吉农机发〔2020〕6号);

　　(13)《吉林省建设占用耕地表土剥离工作管理办法(试行)》(吉自然资规〔2019〕3号);

　　其他政策文件依据。

　　3.相关规程

　　(1)《高标准农田建设通则》(GB/T 30600-2022);

　　(2)《农田建设规划编制规程》(NY-T 2247-2012)。

　　4.相关规划及其他

　　(1)德惠市“两区”划定成果;

　　(2)德惠市土地调查2018年期末数据库。

　　(四)规划目标

　　1.规划期限

　　本次规划的基期年为2020年，规划期为2021-2025年。

　　2.规划范围

　　德惠市下辖胜利、建设、惠发、夏家店4个街道;大青嘴、布海、天台、郭家、松花江、菜园子、达家沟、大房身、岔路口、朱城子、米沙子、万宝12个镇;同太、边岗、五台、朝阳4个乡;德惠经济开发区1个省级经济开发区;296个村;10个社区。

　　本次黑土地保护规划在全市范围内进行。按照相对集中连片、整体推进的要求，开展黑土地保护。优化黑土地保护布局，合理确定建设优先顺序，优先在“两区”和永久基本农田保护区开展。工程措施的单个项目建设规模，按平原地区不低于3000亩进行规划，受自然条件限制，单个项目相对连片开发面积达不到上述要求的，在同一流域或同一灌区范围内选择面积相对较大的几个地块作为一个项目区。不在地面坡度大于25度的区域、土壤污染严重的区域、自然保护区的核心区和缓冲区、退耕还林还草区等实施黑土地保护建设。

　　3.目标任务

　　到“十四五”末期，黑土地保护技术体系、推广体系、组织体系、工作体系日趋完善。黑土地“变薄、变瘦、变硬”问题得到有效遏制，核心关键技术取得重大突破，保护利用长效机制初步构建，全市黑土地数量不减少、质量稳步提高、生态条件逐步改善。

　　总体目标。到2025年，典型黑土区保护面积157万亩;典型黑土区实施秸秆还田面积630万亩次;典型黑土区实施深翻+增施有机肥面积157万亩;新增建设高标准农田面积累计达到254.28万亩，改造提升高标准农田面积累计达到15万亩。

　　耕地质量。到2025年，典型黑土保护治理区耕地质量比“十三五”初期提升0.1个等级，土壤有机质含量平均提高lg/kg。旱地耕作层平均厚度达到30厘米，水田耕作层平均厚度达到20厘米。

　　图5-1 德惠市黑土地保护规划分区图

　　1.河谷平原区提质增肥

　　德惠市主要分布3个河谷平原区，平原区总面积2652.7平方千米，占79.85%，东部是松花江、沐石河河谷平原，中部是饮马河河谷平原区。河谷平原的地势较平坦，中间的河道水流平缓。

　　主要问题：①耕地多年来重用轻养，耕地耕层变浅等问题;②灌排配套设施不完善，桥涵数量少，标准不高，灌溉及排涝效率较低;③沟渠淤积现象较严重，引排能力下降;④农田主干道路、田间路的缺乏和建设标准低，不能适应大中型农业机械作业的需要。

　　建设重点：①推广秸秆覆盖还田免(少)耕、条带还田、深翻还田、碎混还田等技术模式，配套实施机械深翻(松)、施用有机肥、土壤养分调控等技术。推行“一翻两免”耕作技术模式(即实施一年玉米深翻还田和两年免耕播种相结合)和畜禽粪便无害化处理、快速腐熟技术，推动农肥堆沤还田技术模式应用，提高土壤肥力;②加强水源工程建设及灌溉泵站的新建与改造;③因地制宜推广渠道防渗、管道输水灌溉和喷微灌等节水措施，提高农业灌溉保证率;④完善灌排系统，修整新建排水网路上的配套建筑物，提高排水效率;⑤实施农田防护和生态环境保护，整治沟河水系，连通排水河道，疏浚清淤，形成水网，使排水畅通以加强水体流动，同时进行河道岸坡防护及沟道治理的建设;⑥田间路和生产路主要干道硬质化，形成路网;⑦在主干道两侧林网主要栽植大规格良种柳树，美观的同时涵养水分，保护农田小气候。在农田两侧及风蚀区域林网主要栽植杨树，成才期较短、高度高，快速有效解决风蚀问题。

　　2.河间台地区固土培肥

　　河间台地区处于中东部沐石河与饮马河之间不均匀低丘陵区，西部的饮马河与伊通河之间深的高平原区。丘陵区总面积657.3平方千米。因河流下切较深而形成。地势较平坦，边缘带有陡坡、陡坎。

　　主要问题：①土壤肥力下降、耕层变浅、水土流失问题没有得到有效治理等问题;②大中小沟淤积速度快、清淤速度相对较慢，导致排水通而不畅;③地势起伏山水汇集造成水土流失、侵蚀耕地;④农田道路配套不完善，标准低，不能适应大中型农业机械作业的需要;⑤小型农田水利工程年久失修，不能发挥效益。

　　建设重点：①实施秸秆粉碎、深翻、碎混等还田技术模式和增施有机肥等农艺措施，提高土壤肥力;②完善排水系统，修整新建排水网路上的配套建筑物，提高排水效率;③田间路和生产路主要干道硬质化，根据所处地形地貌，优化道路结构形式，保证机耕路的实用性和耐久性;④在主干道两侧林网主要栽植大规格良种柳树，美观的同时涵养水分，保护农田小气候。在农田两侧及风蚀区域林网主要栽植杨树，成才期较短、高度高，快速有效解决风蚀问题;⑤结合地形地貌，以护坡挡墙修整、生态修复为主，防止水土流失;⑥增加侵蚀沟的治理，以减少水土流失和保护耕地。

　　(二)建设任务

 

　　德惠市规划期内东北黑土地保护建设中新增建设高标准农田项目总计规划129.2万亩，改造提升高标准农田项目总计规划15万亩。项目库见附件1、附件2。

表5-1     新增建设项目建设任务表（2021-2025年）

单位：万亩

 

表5-2     改造提升项目建设任务表（2023-2025年）

单位：万亩